镇江推进供给侧改革的思路
和举措研究
研究报告 完成人
杨美成
黄璐璐
张志生
张美书
曹献飞
孙小梅
盛永祥
江苏科技大学
2017年8月
目录
“十二五”以来，我国经济发展过程中长期性结构不合理现象日益突出。习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出了“供给侧改革”，明确提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。此后，习近平总书记和李克强总理在多种场合中不断强调“供给侧改革”。2015年中央经济工作会议更加强调了供给侧结构性改革的重要意义，指出：“推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。
镇江作为苏南板块的一员，结构性矛盾总体上大于其他城市，要自觉担当供给侧结构性改革的苏南责任，认识更深一层、定位更高一些、行动更加有力。必须有更强的“窗口期意识”，增强拖不得、等不起的紧迫感，以思想和行动的主动来赢得改革发展的主动；必须有更多的“引领型发展”，站得更高一些，看得更远一些，谋得更深一些，率先形成具有国际竞争力的现代产业体系、拥有核心竞争优势的区域创新体系、能够满足新需求创造新需求的供给体系，决不让今天的结构性改革成为明天被改革的对象；必须有更大的“突破性成效”，从重点领域、重点行业做起，聚焦政策、集聚资源、集中力量，率先破题率先突破，尽快构筑新一轮发展的先发优势。
镇江必须抓好供给侧结构性改革的转型机遇，在重点领域和关键环节上下更大功夫，深入推进“创新转型提速年”。要聚焦创新驱动，依托苏南自主创新示范区等平台，激发企业创新、科研机构和高校创新、市场转化科技成果三个方面潜力，以“金山英才计划”为抓手加大招才引智力度，深化科技体制改革，促进产业链、创新链、资金链“全链式”对接，让新增长点更多涌现。要加速产业升级，用改革的办法推进结构调整，推动传统产业改造升级、主导产业做优做强、新兴产业形成新增长极、现代服务业加快发展壮大、现代农业提升比较效益；充分发挥企业主体作用，加快引进培育新企业，支持现有企业提档升级，以“工匠精神”增品种、提品质、创品牌，争做“行业常青树”。要做强园区载体，坚持产业“三集”这个主方向，抓住开放发展这个“牛鼻子”，突破体制创新这个关键点，使各类园区成为扩大开放发展的主阵地、稳定经济增长的“压舱石”、推进供给侧结构性改革的示范区。
推进供给侧结构性改革，是以习近平同志为总书记的党中央深刻把握我国经济发展大势作出的战略部署，是“十三五”时期的发展主线，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应后国际金融危机时期综合国力竞争新形势的主动选择。深化对供给侧结构性改革的认识和理解，对于推进镇江“十三五”时期经济社会发展具有重大意义。
（1）努力实现市场资源配置中起关键性作用的关键举措。就经济体制问题而言，最大的结构性改革还是市场化改革，即简政放权、深化价格改革和要素市场化改革，着力理顺政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用。我国在创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展等五大方面都面临重大的供给侧体制问题，解决这些制度性的障碍的关键是加快供给侧结构性改革。以创新发展为例，长期以来镇江创新动力不足主要是因为创新性文化基础薄弱，投机性发展氛围过浓，社会上出现了一些人把大量的精力、财力、智力花在投机取巧上，热衷于泡沫投机活动，是导致实体经济不振、创新动力被抑制的重要原因，这有文化因素，也有发展观短视、政绩考核制度等问题，更有政府对市场干预过多、束缚了企业手脚的供给体制问题。深化市场化改革这一重大的结构性改革，不仅能最大程度地降低政府对微观经济的直接干预，为市场主体创新宽松公平的宏观环境，让市场在竞争性领域发挥决定性作用，而且能提供强有力的制度激励，增强微观市场主体的竞争力。
（2）产业迈向中高端水平的主动选择。镇江产业长期处于全球价值链中低端，国际竞争力和话语权有待提升，核心竞争力还不强。在经济发展新常态下，我国产业要迈向中高端，迫切需要以新发展理念为指导，通过供给侧结构性改革“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，消除过剩产能以促进生产要素流动，实现传统动能更新和经济转型升级。同时，通过供给侧结构性改革消除发展新行业、新业态和新商业模式的体制机制障碍，发展新经济，培育新动能。
（3）解决当前突出问题的关键环节。镇江经济面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。镇江不是需求不足或没有需求，而是需求变了，供给的产品没有跟上，有效供给能力不足带来大量需求外溢，消费能力严重外流。近些年，镇江居民境外消费或国内“海淘”形式的跨境购买金额迅猛增长。海外购买力旺盛，说明镇江需求空间巨大。拉回海外消费，需要镇江产品来一场“品质革命”，跟上消费升级步伐。供给侧结构性改革就是从生产端入手，破除体制障碍，降低企业成本，推动适应新需求的新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃发展。
供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。
供给侧结构性改革，就是用增量改革促存量调整，在增加投资过程中优化投资结构、产业结构开源疏流，在经济可持续高速增长的基础上实现经济可持续发展与人民生活水平不断提高；就是优化产权结构，国进民进、政府宏观调控与民间活力相互促进；就是优化投融资结构，促进资源整合，实现资源优化配置与优化再生；就是优化产业结构、提高产业质量，优化产品结构、提升产品质量；就是优化分配结构，实现公平分配，使消费成为生产力；就是优化流通结构，节省交易成本，提高有效经济总量；就是优化消费结构，实现消费品不断升级，不断提高人民生活品质，实现创新—协调—绿色—开放—共享的发展。
（1）供给侧结构性改革是指从供给侧入手，针对结构性问题而推进的改革
供给侧包含两个基本问题：一是用什么来生产，也就是生产要素投入问题，如劳动投入、资本投入、土地等资源投入、企业家投入、政府管理投入；二是怎样生产，也就是全要素生产率如何提高的问题，而全要素生产率提高的关键取决于制度变革、结构优化和要素升级，因而我们也可以把制度变革、结构优化和要素升级称之为“发展的三大发动机”。所谓结构性问题，主要包括产业结构问题、消费结构问题、区域结构问题、要素投入结构问题、增长动力结构问题、收入分配结构问题等。从供给侧入手、针对结构性问题而推进的改革几乎包括所有重要的改革，如行政管理制度改革、产权制度改革、土地制度改革、国有企业改革、财税制度改革、金融制度改革、价格制度改革、社会福利制度改革、生态制度改革等。可以说，从“需求侧”转向“供给侧”，不是从一端到另一端，而是两端共同发力，相互促进，意味着全面深化改革将走向深入，中国发展即将走向更高层级。
（2）供给侧结构性改革的基本逻辑是供求关系。
既然在供求关系的逻辑框架下强调改革，就必须厘清供求的对象和主体。从供给对象（也就是供给什么）上来讲，对供给侧改革的理解，首先是基于产能局部过剩背景下的商品供求关系，但绝不能止于商品供求，这里的供求，还应该包含劳动、土地、资本、技术、制度、管理等要素的供求，还必须包含国家对广大人民内心深处期盼国强民富、安居乐业、公平正义、家国和谐等等美好愿望的关切、回应和满足。所以，供给侧改革，其对象，不仅仅是商品。自然，供给侧改革的主体，不单是政府和企业的关系，它还应包含广大人民。在市场中，供给和需求是一个硬币的两面，人为刺激产生的需求不是真实需求。对于供求关系的理解，不只是单独分析需求和供给，更应重点综合分析两者的相互关系；不只是分析经济现象，更应深入揭示问题的实质；不只是分析供求的现状表现及其直接原因，更从生产力与生产关系、基本经济制度的角度深入分析供求关系状况的深层次原因特别是制度根源；不只是片面强调需求管理或者供给管理的重要性，更应重视相关制度变革和创新。
（3）供给侧结构性改革的重中之重在于制度创新。
供给侧改革核心内涵是解决有效制度供给问题，深化改革解放生产力。每当遇到经济下行压力，很多人自觉不自觉地就想起了凯恩斯主义的需求管理政策，以实现经济增长的目标，建议用“面多了加水、水多了加面”的办法，来暂时掩盖深层次的矛盾和问题，结果是耽误了解决问题的最佳时机。开出的药方只治标不治本，只能短期奏效，不能长期见效，不能从根本上解决问题。制度经济学代表人物之一、美国著名经济学家舒尔茨说过，“任何制度都是对实际生活中已经存在的需求的响应”。供给侧结构性改革就是要不回避矛盾，直面问题，用改革制度的真办法，去解决深层次的结构性问题。
（4）供给侧结构性改革要立足当前、着眼长远。
从化解当前突出矛盾入手。当前的产能过剩矛盾十分突出，部分行业出现周期性过剩和绝对性过剩的相互叠加，产品供给远大于需求，使得工业品价格持续回落，企业利润大幅下降，企业亏损面不断扩大。与此同时，三四线城市和部分二线城市商品房库存规模偏大的问题尤为突出，需要较长的消化周期。通过“去产能”，逐步化解工业领域的过剩产能，促进企业优胜劣汰，有利于工业品价格合理回归，扭转企业整体利润下滑的局面。通过“去库存”，减少资金无效占用，降低债务违约风险，保持房地产市场稳定，可以发挥房地产业体量大、关联度高、带动力强的作用，避免经济运行出现大的波动。
对供给侧结构性改革目标，2015年底的中央经济工作会议有明确要求，这就是：加大结构性改革力度，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率。具体地说有以下三方面改革目标：
（1）寻求供给侧的经济发展动力
影响经济增长的要素，不仅有需求要素，也有供给要素。在需求拉动没有充分的力量阻止经济下行的压力时，更要在供给侧寻求推动经济增长的动力。在说明由高速增长转向中高速增长的原因时指出我国的供给推动力消退，不等于说供给侧不再有新动力。影响潜在经济增长率的供给要素包括：投入、技术、结构、效率等。供给推动力消退只是指物质资源和低成本劳动力供给能力消退。而在供给侧还有其它动力，创新驱动、结构调整、提高效率都是供给侧推动经济增长的动力，尤其是提高全要素生产率还有很大的空间。相比需求的拉动力，供给侧的推动力更为长期。
（2）建立有效供给的长效机制
有效供给不足实际上是结构性短缺，表现在现行停留在低收入阶段的供给体系，不能满足进入中等收入阶段的消费者对供给品的质量、安全和卫生的需求，不能提供消费者信得过的产品和服务。现行供给结构不能适应需求，不仅涉及供给的产品结构，还涉及供给品的数量和质量。与此同时，低端和无效产能占用资源，造成库存和积压。建立有效供给的长效机制要求：推动产业优化升级；依靠科技创新提高产品的技术档次；建立精细化的治理体系和文化，加强质量管理和重塑精细文化；规范市场秩序，完善市场监管体制，加强诚信体系建设，打造诚信品牌。
（3）释放企业活力
需求侧的经济学关注的是选择问题：在市场决定资源配置的条件下市场选择资源流向。供给侧的经济学则关注激励企业问题，其中包括减轻企业负担，减少对企业的行政干预，从而激发企业活力。在信息经济学中提出激励问题，是基于信息不完全条件下存在劣币驱逐良币的机会主义行为，建立激励性体制，可以克服影响供给质量和效率的道德风险之类的机会主义行为。中国特色社会主义政治经济学的一个重大原则，就是坚持调动各个方面积极性，这也应该成为供给侧结构性改革的重大原则。
供给侧的结构性改革同时提出了去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板的任务。这些是需要在改革中解决的任务，但不完全是改革的目标。供给侧改革的目标如上所述，是要在体制上针对无效产能去产能、去库存，在改革和发展中补齐短板和降低成本。现实中相当多的过剩产能、高库存和高杠杆很大程度上是经济不发展带来的。实体经济止跌回升就可能消化和吸收过剩的产能和库存，并且去掉部分因速度持续下行所产生的杠杆（金融债务）。当前的供给侧结构性改革的关键是将供给侧改革目标与所要解决的任务有机地结合起来。
（1）提高全要素生产率和“降成本”
提高全要素生产率是供给侧的基本动力。提高全要素生产率和降低成本是一个问题的两面。各种要素都有生产率问题，如：劳动生产率，资本生产率和土地生产率。全要素生产率是指：各种要素集合所产生的生产率之和大于各单个要素投入的生产率之和，其中的差额就是全要素生产率。提高全要素生产率涉及：投入要素质量提高，资源配置效率提高，技术进步，规模效益等。包括物质资本、劳动力、土地、技术和管理等要素在内的资源配置，有两个要素起着黏合和引导作用，一个是投资，一个是企业家。这两个要素的作用就成为提高全要素生产率的关键和着力点。
1）着力提高投资配置的效率。目前资源错配突出在两个方面：一是投资较多涌入地产和虚拟经济，而不是用在与新产业相关的物质资本和技术要素上；二是投资偏重物质资本，忽视人力资本投资。针对这种要素的结构性错配，提高全要素生产率的着力点是重视高新产业投资，重视人力资本投资
2）重视企业家的作用。在创新驱动发展中，企业家的创新所推动的要素的新组合，对全要素生产率提高起着决定性作用。现阶段难以遏制重复建设重复投资造成了过剩和无效产能，其体制原因是行政垄断和地方保护遏制了企业家作用的发挥。供给侧的结构性改革就是要推动经营者成为企业家，放手让企业家在市场决定资源配置的条件下组合要素，提高供给体系的质量和效率。
（2）结构调整和“去产能、去库存”。
解决有效供给不足需要调整经济结构。过去的结构调整主要是增量扩能方式，效果不佳。针对严重的过剩产能和库存，结构调整需要加大力度调整存量结构，通过去库存去产能，腾出被无效和过剩产能占用的资源。存量调整涉及出清市场。既需要供给侧本身的调整来出清，也需要需求侧采取扩大需求的方式来出清。针对严重的过剩产能和库存需要在供给侧“去产能”和“去库存”。“去”的路径需要供给和需求两侧共同发力。
1）在需求侧，需要强化优胜劣汰的市场机制，由市场来淘汰过剩生产能力。供给侧改革要求以新的体制和发展方式保证不再产生新的无效产能和库存，关键还是要解决以市场为导向的问题，真正转到市场决定资源配置，打破垄断和地方保护，强化市场优胜劣汰的选择和竞争机制。
2）在供给侧，在市场决定资源配置的条件下，有效的政府行为是“标准”的调控。供给侧改革要求建立和完善严格的技术标准、质量标准和环保标准，依靠这些标准来淘汰无效产能、低端产能、落后产能和污染产能。
3）“去产能、去库存”本身也有降成本和减少资源浪费的要求。在供给侧，可以采取化解的方式，过剩生产能力并不都是无用的生产能力，寻求新的用处和去处去化解过剩产能，包括对过剩产能的再开发，以适应新的需求。在需求侧，需要创造需求，在发展中化解过剩产能，包括推进国际产能合作。
（3）创新驱动和“补短板”
有效供给不足的一个重要方面是市场供给存在短板，不仅涉及产品供给的短板，还存在质量、卫生、安全等方面的短板。这些短板很大程度上可以归结为创新能力不足。因此供给侧改革的重要方面是增强创新的驱动力。科技创新不仅要满足消费者的产品需求，更要在技术上满足消费者在质量、安全和卫生等方面的需求。按此要求，创新驱动和补短板衔接需要突出解决两个问题。
首先是建立科技创新与产品创新有效衔接的机制。现在不仅是科技创新与产业创新是两张皮，离产品创新更远。能造原子弹、造不出圆珠笔尖的“圆珠”就是证明。这进一步说明科技创新要实，要能解决产品创新问题，解决质量、安全和卫生的技术问题。
其次是补创新驱动的人才短板。驱动创新的第一要素是人才。我国创新能力不足的短板是人才的短板，与有效供给不足相关的人才短板，一是缺具有创新精神的企业家，二是缺具有“工匠精神”的工匠。补上这两类人才，就会大大提高增加有效供给的创新能力。因此在人才供给结构上，不能只是瞄准高精尖科技人才，需要重视高级技工和应用型高端人才的培养和供给。
（4）实体经济企业减负和“去杠杆、降成本”。
供给侧改革的重要目标是激发市场主体活力，调动企业增加有效供给的积极性。现在进行的“去杠杆”和“降成本”，着力点是要使企业这个经济细胞在减负中活起来。针对企业的“高杠杆”和由此产生的高利息负担，需要从改革的角度“去杠杆”。这就要改革投融资体制，企业投融资结构需要更多地由通过银行的间接融资向直接融资和股权融资的方式转变，相应的重点是发展多层次直接融资的资本市场，从而在投融资体制结构上建立企业自我积累自我约束的机制。
从改革的角度“降成本”，目标是为企业减负，让更多企业轻装上阵。当前的“去杠杆”和“降成本”不排除在债务链条中寻找突破口“精准滴灌”，有限度地、精准地加必要的杠杆来去企业杠杆，不失为是四两拨千斤的方式。
处置“僵尸企业”是供给侧结构性改革的重要话题，但不能被引向供给侧改革的主要内容。僵尸企业是个模糊概念，与其说关停“僵尸企业”不如说关停污染企业。处置“僵尸企业”最简单的方法就是需求侧的市场淘汰的方法，但是考虑到降低社会成本，不能简单采取破产倒闭的办法，着力点还是救活“僵尸企业”。保企业还是保职工之争实际上是伪命题。保职工固然比保企业成本小，但国家能在多大程度多长时间保这些失业的职工呢？没有企业何来就业？处置“僵尸企业”应该在供给侧采取更多的办法，降低社会成本。其路径包括：并购重组，依靠优势企业带动其走出困境；引导企业转产，浴火重生；僵死的国有企业民营化等。
供给侧结构性改革从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。
（1）提高宏观调控效率和稳增长的重要推进器
一方面，将结构性改革引入宏观调控，形成“宏观调控+改革”的政策组合拳，是新一届政府宏观调控创新的一个重要方面，也是实现稳增长与调结构平衡的重要举措。这实际上是强调稳增长中的结构变量和制度变量，而这两个变量则是决定经济潜在增长率的主要因素。政府强调宏观调控要既利当前又惠长远，寓短于长，以长促短，拓展了宏观调控的时间轴，形成了“短期+长期”的思路。传统的宏观政策偏重于总量问题而忽视结构、制度问题。结构失调、体制僵化不仅增加稳增长的困难，甚至使发展不可持续。经济发展的本质在于结构变化和制度创新。在我国经济发展进入新常态的形势下，加快供给侧结构性改革，是增强发展动力，提高全要素生产率、长期稳增长的最有力措施。另一方面，在一些重大领域改革取得明显突破的情况，宏观调控可以更多的采取市场手段和经济手段，而尽可能减少行政手段，这既能增强市场信心，又能显著提高宏观调控政策的有效性。
（2）努力实现市场资源配置中起关键性作用的关键举措
就经济体制问题而言，最大的结构性改革还是市场化改革，即简政放权、深化价格改革和要素市场化改革，着力理顺政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用。我国在创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展等五大方面都面临重大的供给侧体制问题，解决这些制度性的障碍的关键是加快供给侧结构性改革。以创新发展为例，长期以来我国创新动力不足主要是因为创新性文化基础薄弱，投机性发展氛围过浓，社会上出现了一些人把大量的精力、财力、智力花在投机取巧上，热衷于泡沫投机活动，是导致实体经济不振、创新动力被抑制的重要原因，这有文化因素，也有发展观短视、政绩考核制度等问题，更有政府对市场干预过多、束缚了企业手脚的供给体制问题。深化市场化改革这一重大的结构性改革，不仅能最大程度地降低政府对微观经济的直接干预，为市场主体创新宽松公平的宏观环境，让市场在竞争性领域发挥决定性作用，而且能提供强有力的制度激励，增强微观市场主体的竞争力。
（3）促进产业升级、突破中等收入陷阱的必由之路
导致中等收入陷阱的主要原因是结构升级失败，即经济结构长期处于中低端而无法向中高端转换，从而导致长期的需求不足、产业竞争力低下、社会严重不公平等问题，最终使得经济长期失速，危机四伏，各类风险交织且集中爆发。国际上这样的事例很多，有拉美化现象，有东南亚金融危机。因此，结构转型升级能否顺利推进和完成，是突破中等收入的关键。而推进经济结构转型升级的决定力量是制度创新，即对关键领域的改革能否深化，形成更高层次的市场经济体制。供给侧结构改革是推动经济结构全面升级的原动力，也正是突破中等收入陷阱的必由之路。
（4）中国建设法治国家的关键一招
改革并不仅是简单的放权，是对旧体制的“破”，更关键的是在于“立”，即“立什么样的新规”。成功的改革就是要靠法治来巩固，来扎根，法治的形成过程就是制度的完善过程，即形成公平而富有激励性的新制度，以此减少不稳定性，同时增加发展的动力和创新能力。改革的深处就是法治。一方面，我们在建设全面小康社会的同时，使社会主义市场经济制度基本完善和定型，其完善的标志就是法制化水平的显著提高，基本实现由“人治”向“法治”的根本转变。供给侧结构性改革的目的不是仅提供一时的激励，当一放就乱时再收回，像一些不够深入的改革那样形成“收放循环”，而是在打破一些关键领域的体制障碍的同时，建立基于法律规范的长效体制机制。另一方面，全面依法治国，是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，供给侧结构性改革的推进要靠法制，改革的每一步都要有法可依，依法推进。正是对供给侧结构性改革的这两方面要求，使得推进供给侧结构性改革成为我国建设法治国家的关键一招。
我国经济发展已进入增速换挡、结构调整和动力转换的新常态，经济结构和增长动力正在发生根本性的变化。今后一个时期，在去产能、去库存、去杠杆的同时，保持经济稳定运行任务十分艰巨，唯有顺应消费升级的大趋势，进一步挖掘消费潜力、促进消费升级、积极培养新消费为主体的新动能，才能促进新旧动力有序转换，实现结构优化升级。我国消费潜力巨大，空间广阔，但由于供给结构满足不了消费升级的需要，抑制了消费潜能释放，消费外流现象严重，为此，要以促进消费升级为导向，进一步优化宏观经济政策，加大供给侧结构性改革。
我国消费升级空间十分广阔。无论是从城镇化发展阶段，还是从居民消费水平和质量来看，我国消费潜力都很大。2015年，我国常住人口城镇化率为56.1%，户籍人口城镇化率不到40%，而发达国家多在80%以上；我国最终消费率只有52.8%，而美、日、法、德等发达国家都在75%以上，韩国也在65%以上。我国人均耐用消费品和公共服务水平与发达国家还有较大差距。2015年，每千人拥有私家车约为100辆，而美国、日本2012年分别为781辆和593辆；公共设施存量仅为西欧国家的38%，北美国家的23%，2014年，我国每百人拥有铁路8.2米，仅为美国2012年水平的11.3%。
有效供给不足制约消费潜力释放。我国是全球制造业大国，供给能力十分可观，全球500多种工业品中，我国有220多种产品产量位居世界第一，但供求错配现象比较严重，部分传统行业产能过剩而新兴领域有效供给不足，国内供给无法跟上消费结构升级步伐。一方面，消费外流现象比较严重，2015年我国游客境外消费超过1.2万亿元；另一方面，消费升级潜力未能充分释放。我国产品质量总体不高，质量监管标准较低，消费环境不佳，加之存在产品的假冒伪劣，特别是医疗、养老、健康等服务消费供给不足，抑制了居民的消费意愿，制约了消费升级。要促使境外消费有序回流、释放消费升级潜力，必须从供需两端发力，尤其是加快推进供给侧结构性改革。
以消费升级为目标，加强政策引导。目前我国消费升级及新经济孕育成长正处在关键阶段，以“三去一降一补”为重点任务的结构性改革正在深入推进中，迫切需要宏观经济政策瞄准靶心，加力增效。建议以消费升级为目标，优化宏观政策，为供给侧改革和消费升级创造良好的条件和环境。一是要放宽市场准入，进一步减少对民营资本和外资的准入限制，打破行业垄断，尤其是全面放开民营资本进入教育、医疗卫生、养老、文化等短板领域。二是要优化消费环境，进一步简政放权，为企业发展和居民消费提供更多的便利。实施更严格的质量标准和监管措施，强化企业主体责任，完善全国信用信息共享平台，营造公平竞争环境，保护知识产权，严惩假冒伪劣，维护消费者合法权益。三是要完善基础设施，尤其要加大对农村电网电信改造、城市地下管廊、城乡养老健康、医疗卫生、文化体育、环境保护等领域的投资建设，为消费升级创造良好的硬件条件。四是继续实施积极的就业政策和收入增长政策，要进一步织牢民生保障网，有效化解去产能过程中带来的职工下岗压力，要继续推进创业创新，以创业带就业，多渠道增加就业、增加收入。五是要深入推进科技、财税金融、国有企业和价格等重要领域改革，从根本上破除制约供给创新和消费升级的体制机制障碍，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，用新理念指导新实践，将中央确定的各项改革举措落到实处。
着力提高供给体系质量和效率，鼓励市场主体提高产品质量、扩大新产品和服务供给，营造大众创业、万众创新的良好环境，适当扩大先进技术装备和日用消费品进口，多渠道增加有效供给。
改造提升传统产业。加快推动轻工、纺织、食品加工等产业转型升级，瞄准国际标准和细分市场需求，从提高产品功效、性能、适用性、可靠性和外观设计水平入手，全方位提高消费品质量。实施企业技术改造提升行动计划，鼓励传统产业设施装备智能化改造，推动生产方式向数字化、精细化、柔性化转变；推进传统制造业绿色化改造，推行生态设计，加强产品全生命周期绿色管理。支持制造业由生产型向生产服务型转变，引导制造企业延伸产业链条、增加服务环节。实施工业强基工程，重点突破核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺、关键基础材料、产业技术基础等瓶颈。加强计量技术基础建设，提升量传溯源、产业计量服务能力。健全国产首台（套）重大技术装备市场应用机制，支持企业研发和推广应用重大创新产品。
培育壮大战略性新兴产业。顺应新一轮科技革命和产业变革趋势，加快构建现代产业技术体系，高度重视颠覆性技术创新与应用，以技术创新推动产品创新，更好满足智能化、个性化、时尚化消费需求，引领、创造和拓展新需求。培育壮大节能环保、新一代信息技术、新能源汽车等战略性新兴产业。推动三维（3D）打印、机器人、基因工程等产业加快发展，开拓消费新领域。支持可穿戴设备、智能家居、数字媒体等市场前景广阔的新兴消费品发展。完善战略性新兴产业发展政策支持体系。
大力发展服务业。以产业转型升级需求为导向，着力发展工业设计、节能环保服务、检验检测认证、电子商务、现代流通、市场营销和售后服务等产业，积极培育新型服务业态，促进生产性服务业专业化发展、向价值链高端延伸，为制造业升级提供支撑。顺应生活消费方式向发展型、现代型、服务型转变的趋势，重点发展居民和家庭服务、健康养老服务等贴近人民群众生活、需求潜力大、带动力强的生活性服务业，着力丰富服务内容、创新服务方式，推动生活性服务业便利化、精细化、品质化发展。支持有条件的服务业企业跨业融合发展和集团化网络化经营。
推动大众创业万众创新蓬勃发展。加强政策系统集成，完善创业创新服务链条，加快构建有利于创业创新的良好生态，鼓励和支持各类市场主体创新发展。依托国家创新型城市、国家自主创新示范区、战略性新兴产业集聚区等创业创新资源密集区域，构建产业链、创新链与服务链协同发展支持体系，打造若干具有世界影响力的创业创新中心。加快建设大型共用实验装置以及数据资源、生物资源、知识和专利信息服务等科技服务平台。发展众创、众包、众扶、众筹等新模式，支持发展创新工场和虚拟创新社区等新型孵化器，积极打造孵化与创业投资结合、线上与线下结合的开放式服务载体，为新产品、新业态、新模式成长提供支撑。健全知识、技术、管理、技能等创新要素按贡献参与分配的机制。发展知识产权交易市场，严格知识产权保护，加大侵权惩处力度，建立知识产权跨境维权救援机制。
鼓励和引导企业加快产品服务升级。引导企业更加积极主动适应市场需求变化，支持企业通过提高产品质量、维护良好信誉、打造知名品牌，培育提升核心竞争力。支持企业应用新技术、新工艺、新材料，加快产品升级换代、延长产业链条。支持企业运用新平台、新模式，提高消费便利性和市场占有率。鼓励企业提升市场分析研判、产品研发设计、市场营销拓展、参与全球竞争等能力。优化产业组织结构，培育一批核心竞争力强的企业集团和专业化中小企业。激发和保护企业家精神，鼓励勇于创新、追求卓越。
适度扩大先进技术装备和日用消费品进口。健全进口管理体制，完善先进技术和设备进口免税政策，积极扩大新技术引进和关键设备、零部件进口；降低部分日用消费品进口关税，研究调整化妆品等品目消费税征收范围，适度增加适应消费升级需求的日用消费品进口。积极解决电子商务在境内外发展的技术、政策等问题，加强标准、支付、物流、通关、计量检测、检验检疫、税收等方面的国际协调，创新跨境电子商务合作方式。
鼓励企业加强质量品牌建设。实施质量强国战略，大力推动中国质量、中国品牌建设。推行企业产品质量承诺和优质服务承诺标志与管理制度，在教育、旅游、文化、产品“三包”、网络消费等重点领域开展服务业质量提升专项行动。实施品牌价值提升工程，加大“中国精品”培育力度，丰富品牌文化内涵，积极培育发展地理标志商标和知名品牌。保护和传承中华老字号，振兴中国传统手工艺。完善品牌维权与争端解决机制。引导企业健全商标品牌管理体系，鼓励品牌培育和运营专业服务机构发展，培育一批能够展示“中国制造”和“中国服务”优质形象的品牌与企业。
供给侧改革是相对于需求侧改革的措施，更侧重提升经济增长的效率，更侧重增强企业长期发展的活力，更注重经济长期持续平衡和可持续的发展。“十三五”期间经济发展的重点并不是扩张经济总量，而是提高经济增长的质量和效率，就是提高生产力。供给侧结构性改革，关键是提高经济增长质量和效益，全面提升中国各方面的要素生产力。这作为一条主线，是中国经济下一步长期稳定发展的一个核心问题。现阶段，政策着力点应放在加大供给侧调整力度上，引导过剩产能供给侧减量和结构调整，达到与需求侧相适应的新水平，价格企稳，企业盈利能力恢复，才能实现转型再平衡。
（1）在减产能方面应该切实加大力度，取得实质性进展。目前对于整个中国经济，大家普遍关注GDP增速的下滑，其实最具挑战性的是工业企业盈利水平的下降。工业企业盈利负增长已经持续一年多时间，其主要原因就是产能过剩，特别是钢铁、铁矿石、煤炭、石油、石化等重化工业部门，产业过剩很严重。PPI已连续40多个月负增长，这5大行业对整个工业PPI下降的贡献占70%到80%。如果这种局面再继续拖下去，不仅这些企业经营困难加大，而且金融、财政的风险也会进一步加大或者凸显。解决这种局面的关键，就是严重过剩行业在减产能方面要有实际性的操作。但因为这些重化工业行业里面主要还是国有企业，除了涉及减产能和稳增长之间一定程度的矛盾，还有人的问题和债的问题需要解决。这样仅仅靠地方、企业、市场恐怕很难解决，还是需要国家出面采取一些措施。推动企业减产能，还要进一步推动市场化的兼并重组，通过优势企业发挥主导作用，用市场化的办法对生产力进行重新整合，来提升整个企业的生产效率。
（2）就是要进一步放宽准入，加快行政性垄断行业改革。前段时间放宽准入主要是对小微企业，商事制度改革、提高便利化程度这些方面有一些举措，也起到了积极的效果。但从稳增长、提效率来讲，不仅是要“放小”，可能更具有实际意义的还要“放大”，也就是在行政性垄断问题比较突出的基础行业中，切实放宽准入，引入竞争。这些行业放宽准入之后，能够确实改善供给、降低成本，同时能够通过竞争全面提升效率。
（3）要加快城乡之间土地、资金、人员等要素的流动，实现合理化配置。现在中国城市稳步发展，农村内部发展空间比较简单，未来新增长点在城乡之间。具体地说，现在推进城市化，现有城市之间通过互联互通，发展一些中小城镇，形成一定范围的城市带、城市圈，由过去孤岛型城市转变为网络型城市，这方面的潜力还很大。
（4）要加快培育有利创新的环境。过去人们总喜欢做产业发展规划，但创新从本质上来讲是很难规划的，最重要的是有一个有利于创新的环境，包括充分发挥知识产权制度作用，使国有企业负责人、民营企业老板形成稳定预期，促进要素之间合理流动，加快培育人力资本，促进金融体系的改革，以适应转型升级的需要。
（5）就是如何进一步加快产业的转型升级。中国转型升级大概有两个方向，一个是创新，一个是“精致生产”。“精致生产”就是把活做细，就是现在人们讲的“工匠精神”。中国大部分制造业摊子已经铺开了，但整个精细化程度还是比较低，这在中国的潜力很大。
一个国家或地区的各种生产要素在各个产业部门之间的构成比例及它们之间的相互依存和制约关系就是产业结构。产业结构本质上就是资源配置结构。实现资源在各个产业部门之间最有效率的配置，是产业结构优化的要求。同时随着经济增长，产业结构还有由较低层次向较高层次发展升级要求。随着经济增长国民经济的第一、二、三产业呈现如下变化趋势，即由第一产业占优势比重向第二产业、第三产业占优势比重逐步演进，产业重心依次转移。由此可见，产业结构优化升级既包括实现资源在各产业部门之间的优化配置的内容，还包括了由制造初级产品的产业占优势比重逐级向高端产品的产业比重占优演进，由劳动密集型产业占优势比重逐步向资金密集型、知识技术密集型产业占优势比重演进等各项内容。
党中央提出的推进供给侧结构性改革的任务要求的本质就是要实现国民经济产业结构的优化升级。随着我国国民经济新常态的出现，原有依靠投资、出口、消费三驾马车拉动经济高速增长的局面难以为继，经济发展中的结构性矛盾突出。国民经济发展矛盾不仅在需求方，更深层次的问题出在供给侧。供给侧改革就是要解决创新不足的问题，将经济增长的动力由需求拉动切换为创新驱动。基于供给侧改革视角的产业结构优化升级就是要以创新驱动实现资源优化配置和产业结构演进。
（1）淘汰落后产能、发展先进制造业
长期以来，我国经济宏观调控的政策偏重于需求侧的管理，主要是通过投资的手段刺激需求，拉动国民经济增长。地方政府在中央政府的政策引导下，制定产业政策发展规划，使得“优势”产业过度发展，出现产能过剩。同时由于我国国民经济的基础较为薄弱，所出现的这些过剩产能，主要集中在低层次的产品和产业。制造业的高端产品和产业仍然需求强烈。如国内消费品市场已经趋于饱和，但大量国人到日本去抢购马桶盖、电饭煲等产品。在生产资料生产方面，精密仪器设备、核心零部件以及关键技术都依赖进口，自主创新能力不足。供给侧改革需要解决这些结构性矛盾，淘汰落后产能，发展先进制造业。
（2）提升人力资本、增强自主创新能力
随着我国“人口红利”的逐步消失，这必然要求我国经济产业发展从劳动力密集型向资本技术密集型转变，这就相应要求增加高素质劳动力的供给。劳动者是劳动力诸要素中最重要的要素，决定了其它物的要素的作用效率，也决定了生产活动中的创新水平。我国劳动力整体受教育水平较低，技能型人才和创新型人才培养相对不足。在社会保障、教育、医疗等方面存在制约人力资本提升的制度障碍。人力资本水平低下，无法支撑由“中国制造”向“中国创造”的转变。供给侧改革需要破除制度障碍，提升人力资本，增强产业发展的自主创新能力。
（3）鼓励创新创业、发展现代服务业
产业发展的规律表明，在完成工业化后，会迎来第三产业及现代服务业的大发展。服务业将成为三大产业中规模最大的部分。目前我国国民经济中“天价学区房”、“大医院挂号难住院难”的热点问题，已经反映了人民对高端生活性服务业的强烈需求。在生产性服务业方面，也存在严重的供给不足，我国制造业在很大程度上仍然处于“微笑曲线”的底部，利润丰厚的前端设计开发和后端的商务、物流供应链服务等领域却无法介入。供给侧改革需要大力鼓励创新创业，推动现代服务业发展，将人力资本和知识资本嵌入经济增长过程中，提升国民经济的核心竞争力。
科技创新是推动产业优化升级的最重要驱动力量。经济学家罗墨用规模报酬不变的科布-道格拉斯生产函数模型分析了技术进步对产业结构的影响。
设
（3.1）
其中，，Y、K、L分别代表地区产出、资本存量和劳动力要素的投入量。α和β分别表示资本和劳动力的产出弹性，A代表技术进步水平。同理构建各产业生产函数：
（3.2）
下标i表示地区各产业，*表示各产业生产函数的参数。采取人均生产函数的形式，（3.1）式和（3.2）式分别改写为：
（3.3）
（3.4）
借鉴林毅夫定义的技术选择指数，即一个产业的资本劳动比率与地区的资本劳动比率的比值，反映该产业的经济发展战略对自身比较优势的偏离程度，公式为：
（3.5）
则有
（3.6）
可以发现，作为产业目标的人均产出收到技术选择和国民经济中人均产出的影响，在资本产出弹性为正，即的情况下，技术选择系数对产业的人均产出有正的影响。因此，技术选择系数越大的产业，要素生产效率越高，产业结构调整和升级的速度也越快。具体而言，就是某个产业高新技术应用越多，其产业优化升级速度就越快，高新技术产业越多，地区国民经济的产业优化升级速度就越快。
以上从理论上解释了科技创新对产业结构优化升级的影响。基于供给侧改革的视角，科技创新带来的技术进步，可以提高劳动者的素质，改善生产的物质技术基础，扩大劳动对象范围，提高管理效率和水平，通过这些方面的影响作用改进生产要素的配置和转换效率，进而推动产业结构优化升级，提升供给体系的质量和效率。
镇江市位于江苏省西南部，长江下游南岸，地处长江三角洲的顶端，根据镇江市统计年鉴（2016年）数据，其区域产业发展呈现如下特点。
（1）产业发展阶段处于从工业化阶段向发达经济阶段转型的过程中。
根据统计年鉴数据，镇江市2015全年实现地区生产总值3502.48亿元，按可比价格计算，比上年增长9.6%。其中，第一产业增加值132.89亿元，增长3.6%；第二产业增加值1726.96亿元，增长9.5%；第三产业增加值1642.63亿元，增长10.2%。三次产业比例由上年的3.7：50.2：46.1调整为3.8：49.3：46.9，服务业增加值占地区生产总值比重比上年提高0.8个百分点。全市人均地区生产总值110351元，增长9.5%。
第三产业增加值稳步提升，第二产业增加值逐步缩小，但总体上第二产业仍然大于第三产业，反映了镇江市产业发展已处于工业化后期阶段，正在向发达经济阶段转型。同时，区域人均GDP按汇率计算已经大大突破1万美元，反映了镇江经济整体发展已经达到世界中等发达国家水平。
（2）重工业比重大、战略性新兴产业发展较快。
根据统计年鉴数据，镇江市第二产业发展缓中趋稳。年末拥有规模以上工业企业2710家，实现工业总产值9066.19亿元，比上年增长7.2%，其中大中型企业总产值6180.02亿元，增长7.5%。分轻重工业看，轻工业总产值1575.66亿元，比上年增长8.1%；重工业总产值7490.53亿元，比上年增长7.0%。
新兴产业发展势头良好，全年六大新兴产业（新材料、高端装备制造、新能源、航空航天、生物技术与新医药、新一代信息技术）实现销售收入4089.95亿元，比上年增长12.5%，占规模以上工业销售比重46.2%。
表1 新兴产业销售收入情况表
项目 | 销售收入（亿元） | 比上年±％ |
战略性新兴产业销售收入 | 4089.95 | 12.5 |
新材料 | 1310.78 | 13.6 |
高端装备制造 | 1212.87 | 12.7 |
新能源 | 580.89 | 16.9 |
航空航天 | 253.41 | 6.9 |
生物技术与新医药 | 241 | 12.4 |
新一代信息技术 | 490.97 | 7.3 |
（3）科技投入不足，产业结构优化升级急需注入动力。
上世纪90年代，镇江市经济发展依靠金东纸业、索普化工、京阳水泥等为代表的一批支柱企业，而造纸、化工、水泥均是高耗能、高污染企业。从2009年开始，镇江市大力发展新材料、高端装备制造、新能源等新兴产业，努力改变产业结构。但结构性矛盾仍较为突出，主要表现为传统产业和新兴产业比例失调，传统产业依然占据主导地位。同时区域科技投入不足，根据统计年鉴数据显示，2015年镇江市全社会研发投入占GDP的比重为2.55%，仅比上年提高0.05个百分点。同时技术创新的支撑体系尚待完善，许多产业只是低水平、简单的重复、集聚，未形成完整的产业链和研发链。
镇江市委和市政府全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实“四个全面”战略布局，牢固树立并自觉践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，主动适应和引领经济发展新常态，在扩大有效需求的同时，扎实推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，着力提高供给体系质量，积极培育新的发展动能，加快产业转型升级，推动全市经济社会发展实现质量、效益“双提升”。
（1）去产能
从2016年起，每年实施40个以上淘汰落后产能项目。到2018年底，累计压减水泥产能160万吨；到2020年底，钢铁、水泥、船舶三大行业产能利用率均超过90%。
（2）去库存
2016年，全市商品住宅库存去化周期控制在15个月以内。到2018年底，全市商品住宅库存去化周期控制在13个月以内。到2020年底，购租并举的住房体系基本建立，市场供求关系基本平衡，商品住宅库存去化周期保持在合理区间。
（3）去杠杆
2016年，全市直接融资在社会融资规模增量中的比重提高到35％左右，当年政府存量债务置换计划全部按期完成。到2018年底，直接融资占比提高到40％左右，不良贷款率低于全省平均水平，符合置换条件的政府存量债务全部置换为政府债券。到2020年底，直接融资占比提高到45％左右，企业、政府负债水平保持在合理范围，金融风险受到严格管控。
（4）降成本
2016年，为全市企业直接降低生产经营性成本70亿元左右，2018年，企业制度性交易成本和生产经营性成本进一步“双下降”，2020年，降成本政策体系更加健全。
（5）补短板
分生态、生产、生活三大方面，2016年全市地表水优于Ⅲ类水的比例达73%以上；空气质量良好以上天数全省领先。2018年底，PM2.5年均浓度比2015年下降12%，“一湖九河”主要水体达到Ⅲ类水标准。到2020年底，PM2.5年均浓度比2015年下降20%；建档立卡的低收入人口和相对经济薄弱村年收入全面达新标，特困家庭达到小康标准。
（1）三集发展去产能
1）推进企业集中。提出以80个“三集”园区特别是20个示范园区为载体，大力开展企业“进区入园”行动，有序引导各类企业进入相应的园区，每年关停一批园区外的企业，提高产业集中度。化工企业五年内必须全部进园区，今后园区之外不再新设。对各类园区，也要大力推进集中。比如航空航天产业，目前镇江新区和丹阳、京口三个区域都在加快发展；汽车产业，丹徒有汽车城、丹阳有汽车零配件园区。今后要按照生产力布局规划和主体功能区规划，结合行政资源的调整优化，逐步加以整合，实现更大体量、更高效益的发展。
2）推动产业集聚。提出逐一排出全市各主导产业的发展目录，梳理产业链条，以龙头企业为核心，引导其他企业开展强链、补链、延链，打造全产业链。对进入不了产业链的企业和低端过剩的产能，以壮士断腕的决心，果断予以淘汰；对钢铁、水泥和船舶三大过剩行业，从今年起停止审批新增产能项目。严格控制火电新增产能，改善能源结构。
3）推动生产方式集约。提出要大力运用循环经济理念和绿色低碳技术改造园区，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，以园区的整体转型推动产业和企业升级。从今年起每年培育市级以上工业循环经济示范企业（园区）5家以上；到“十三五”期末，全面建立绿色低碳循环发展体系，在全国率先达到碳排放峰值。特别是化工园区，要加快提档升级，2018年前，每个园区建成一个功能齐全的专职化工消防队；新区化工园区抓紧制定和实施三年提升计划，加快向绿色园区转型。
4）稳妥处置“僵尸企业”。 处置“僵尸企业”，是去产能的关键点，也是难点和风险点，针对有些地区，甚至出现一家“僵尸企业”拖垮一个行业的现象，最近市经信委对全市“僵尸企业”进行了初步摸排，仅规上企业就有70多家。要按照市场倒逼、企业主体、政府推动、依法处置的原则，对严重资不抵债、扭亏无望的企业，坚决停止财政补贴和不同形式的保护，更多采取兼并重组的办法加以处置，争取三年内基本出清。“僵尸企业”要去，但职工的饭碗要保。市委、市政府提出把职工分流安置摆在重中之重的位置，“一企一策”落实好安置方案、准备好兜底措施，做到分流职工优先给予就业创业政策扶持、兼并重组企业优先吸纳原企业职工、破产企业清算资产优先用于清偿职工欠薪和职工安置，确保社会面稳定。
5）大力推动产业转移。结合“一带一路”建设，鼓励和引导水泥、纺织、印染等传统产业中有条件的企业“走出去”，在境外设立生产加工基地，通过国际产能合作转移优势产能。结合援疆、援藏、援陕工作，引导能源、石化、机械等行业项目向中西部地区转移。
（2）因势利导去库存
1）强化土地调控。加强土地“编制规划条件、基础设施配套、地块信息发布、征地拆迁模式、土地储备管理、市场交易监管”“六统一”管理，出台土地收储、征收、出让管理规定，科学把握土地上市节奏。丹徒、京口、润州以及镇江新区的丁卯、大港片区，商品住房去化周期高于合理期限时，一律暂停供地；确需土地上市交易的，由市土地调控管理联席会议一事一议。同时优化用地结构，严控安置房用地，今后对新征收拆迁项目全面推行货币化安置，不再新建安置房；严控商业性用地，对商业配套能满足需求的区域，原则上新开发地块中不批建大型商业综合体，住宅小区开发中的商业面积按国家标准下限控制。
2）着力释放刚需。加快推进新型城镇化和城乡发展一体化，深化户籍制度改革，促进农业转移人口进城落户，力争“十三五”末户籍人口城市化率达68%左右。对农民进城购买首套商品住房发放政府性补贴，支持商业银行推广“农民安家贷”政策。认真梳理现有稳定房地产市场的政策，扩大受益面。从今年起，非本市户籍居民在本市市区购买商品住房、安置房，不受住房面积限制；对在本市市区租赁新建成套商品住房、安置房、二手住房并且符合期限条件的，允许在房屋所在地落户，享受城镇居民医疗、教育等同等市民待遇。
3）深化住房制度改革。提出要以满足新市民住房需求为主要出发点，加快建立购租并举的住房制度。健全完善住房保障体系，打通商品房和保障性住房的通道，把全市符合条件的非户籍常住人口逐步纳入公租房供应范围。从发达国家看，租赁是解决住房问题的重要经验。要大力发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业将闲置的商品住房改售为租，鼓励市民和各类机构购买库存商品房用于租赁经营，鼓励发展以住房租赁为主业务的专业化企业，形成“薄利多租”的住房商业模式。对企业开展租赁业务的，经认定后3年内给予应缴纳增值税、所得税的地方留存部分全额补贴、房产税补贴50%的扶持政策。
4）推进房地产行业转型升级。目前镇江市房地产市场走势分化明显，既面临去库存的压力，也面临有效供给不足的问题，要以房地产行业转型升级为切入点，统筹加以解决。一方面，要结合城市规划、建设和管理，大力完善交通和公共服务设施，彰显“山水花园城市”特质，提高综合管理水平，全面提升我们城市的宜居性，更好满足居民购房需求。另一方面，要积极鼓励房地产企业开发建设高品质住房，允许适当调整不适合市场需求的产品，鼓励存量商品房和已上市、尚未开发的房地产用地转型利用，用于国家支持的养老、旅游、教育、文化、体育等产业项目的开发建设，实现存量资源的优化配置。
（3）破圈解链去杠杆
1）拓宽企业融资渠道。推广小微企业周转贷，扩大联合授信管理的额度和范围。今年我市小微企业周转贷要扩大到4亿元，实现辖市区全覆盖；联合授信管理拓展到120家企业、300亿元规模。支持金融企业落实差别化金融政策，引导金融资源流向有市场需求、符合政策导向的产业和企业。充分发挥市级产业引导基金的作用，撬动更多金融资本和社会资本，支持全市重点产业发展。鼓励金融机构加大对科技型企业的信贷投放，对优质企业发放无抵押、无担保的企业信用贷款。
2）提升股权融资比重。抓住资本市场改革机遇，大力推动企业上市、上市企业再融资，鼓励企业发行企业债、公司债、银行间市场债务等各类中长期债券融资；积极开展资产证券化服务，发展私募股权融资，争取“投贷联动”试点。今年，确保新增上市挂牌企业30家以上，发行各类债券350亿元以上，直接融资在社会融资规模增量中的比重提高到35%左右；到2018年，直接融资占比提高到40%左右，2020年提高到45%左右。
3）加强政府债务管控。对政府性债务继续实行融资总量、融资结构、融资成本“三控制”，合理确定辖市区政府债务限额，强化政府债务预算管理，建立“借、用、还”相统一的举债融资新机制。积极发行地方政府债券和专项债券，优先置换高利率存量政府债务，力争2018年底前将符合条件的政府存量债务全部置换为政府债券。广泛吸收社会资本，运用PPP模式改造存量政府债务项目。
4）推动市属产业集团转型发展。坚持以市场为导向，完善市属四大产业集团发展定位，着力做大做强主业，逐步从一般竞争性领域退出。坚持政企分开、管办分离，加快市属产业集团“去行政化”；扎实推进混合所有制改革，健全现代企业制度，完善公司法人治理机制。加强国有资产运营监管，规范对外投资，防控债务风险，到“十三五”末，确保全市国有上市企业达20家、股份市值超1000亿。
5）切实防范金融风险。加强对各类债务风险的监测预警，增强防范化解债务风险能力。加大不良贷款核销力度，探索资产管理公司、银行、担保方共同参与的不良贷款处置模式和损失分摊机制。防范打击非法集资等各类违法违规金融活动。
（4）多管齐下降成本
1）降低制度性交易成本。深化行政审批制度改革，推动企业投资和建设项目全流程并联审批，年内实现辖市区“多评合一”全覆盖，全面实施“联合审图”“联合勘查”“联合验收”；建成“e办事”网上审批服务平台，实现公共服务及行政审批事项全流程网上办理，做到“不进一扇门、不找任何人、办成所有事”。扎实推动“一个窗口管审批、一支队伍管执法、一个平台管服务”综合改革；全面清理中介服务事项，推进行业协会、商会等与行政机关脱钩。
2）降低生产经营性成本。围绕到2020年将镇江打造为“全国企业经营成本最低、服务最优的城市”目标，一方持续降低企业生产要素成本。从今年起，将企业失业保险率由2%降至1.5%，工伤保险平均费率由1.43%降至1.17%，生育保险率由0.6%降至0.5%；合理调整最低工资标准，落实援企稳岗等补贴政策；大力推进企业智能化改造，两年内实施100个“机器换人”项目，建设20家“数字工厂”和“智慧车间”。切实降低物流成本，规范港口、铁路等经营服务性收费，落实各项便利化政策。结合资源价格改革，扩大“直供电”规模，推广“金屋顶”计划，降低水电气等公共产品的价格。灵活采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等工业用地供应方式，帮助企业降低用地成本。另一方面大力降低企业税负成本。5月1日，“营改增”全面实施，预计这项政策在全国范围内将为企业减负5000亿元。我市要认认真真落实到位，确保今年为全市企业降低税负40亿元左右，所有行业税负“只减不增”。同时，严格落实国家和省全面清理规范涉企收费措施，再取消一批行政事业性收费项目或政府定价管理的经营服务性收费项目。
（5）以民为本补短板
1）是补好生态环境短板。坚定不移地实施“生态领先”战略，扎实推动“生态云”二期建设，对全市重点企业碳排放、污染物排放和资源利用状况实时网上监控；统筹推进谏壁、韦岗、高资三大片区和“一湖九河”综合整治，加快建设生态新城，促进生态环境持续改善。围绕争创全国10佳低碳示范城市，进一步打响镇江“低碳模式”国际化品牌，抓紧筹建低碳发展国际研究院，筹办国际低碳技术/产品交易博览会；加强绿色新能源、低碳新技术应用，率先在全国启动中美建筑节能基金试点项目。
2）补好困难群体短板。一方面，实施精准帮扶特困家庭奔小康工程，加强对城乡低保家庭、特困供养人员等六类人群的帮扶救助，解决绝对贫困的问题，确保到2020年实现“全面小康，一个家庭不能少”的目标。另一方面，实施“百村万户达新标”行动，对204个经济薄弱村开展精准扶贫，做到扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”，解决相对贫困的问题，确保2019年全部消除经济薄弱村，低收入人口人均年可支配收入8000元以上。
3）补好基础设施短板。围绕“一带一路”和长江经济带建设，大力实施“江河联动”，整合长江岸线资源，强化“铁、公、水”网络衔接，加快推进连镇铁路、长江-12.5米深水航道建设，合理布局生产、生活和生态岸线，实现保护最严化、配置最优化、效益最大化。要大力推动宁镇扬同城化，加大向省汇报争取力度，力争扬马线、宁句城际S6线、仙林到高资三条轨道交通与镇江主城区对接。要按照“一城四区”的布局，抓紧研究地铁1号线通丹阳的方案；加快建设主城区与三个辖市的快速路网，实现半小时通达。要继续完善主城区功能，规划建设好城市主轴，统筹抓好信息、水利、能源、城市地下管网等项目，增强基础设施配套能力。
4）补好公共服务短板。优化教育、卫生、文化、体育、安全等资源配置，实现市区统筹、城乡流动，不断提高公共服务标准化、均等化水平，让群众共享改革文明成果。
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